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촛불혁명으로 탄생한 문재인 정권 역시 시민에게 위임받은 권력을 독점했다는 점에서 이전 정권과 다를 바 없었다. 정권은 곧 국가였다. 각종 매체가 동원된 유별난 팬덤 정치, 캠프 인사가 휘두르는 독선 정치, 치고 빠지는 무책임 정치의 일관된 파노라마는 한국 민주주의를 정상궤도에서 이탈하도록 만들었다. 사회적 견제에서 벗어난 리바이어던(Leviathan)이 탄생한 것이다.

민주화 이후 35년, 이러한 모습은 새로운 정권마다 반복되어 왔다. 이 리바이어던에 족쇄 채우기가 20대 대선의 가장 중대한 시대적 과제다. 족쇄 풀린 리바이어던을 국가와 사회가 서로 힘을 겨루는 균형 영역으로 데리고 들어와야 한다. 여기 9명의 대한민국을 대표하는 학자들이 모여 한국 민주화 35년의 긴 여정을 돌아보고 다시 가야 할 길을 내다본다.

지금까지 이런 대선은 없었다!

“지금까지 이런 대선은 없었다! 이게 영화 대사라면 상영관을 걸어 나오면 그만이다. 그러나 현실이라면, 그것도 한국의 미래를 좌우할 현실정치의 문제라면 사태는 자못 심각하다. 비등하는 대선 후보 자질론은 제쳐 두더라도, 양당의 비민주적 실정(失政)을 척결하겠다는 결기에서 이미 손상된 민주주의를 더 훼손할 비극적 개연성이 어른거리기 때문이다.”

20대 대선 레이스가 한창이다. 그러나 주요 대선 후보들이 제시하는 미래 담론은 잘 들리지 않는다. 서로에 대한 네거티브 공격만이 난무할 뿐이다. 심지어 서로의 감옥행을 공약화하기까지 하는데, 정치를 사법기관의 도마에 올리는 것만큼이나 비민주적 행태는 없다. 손상된 민주주의의 치유, 미래담론의 소환, 합의정치의 창출, 그리고 주권시민의 사회보장을 공론화하지 않는 선거는 그저 통과의례이거나 정치집단의 정권재창출에 동원되는 것에 불과하다.
무엇이 문제일까? 반복된 정권교체에도 이러한 모습이 반복된다면, 우리의 대통령제 자체에 문제가 있는 것은 아닐까? 여기 모인 9명의 학자들은 1987년 한국의 민주화 이후 35년, 그 긴 여정을 돌아보고 앞으로 가야 할 길을 원점에서부터 고민했다.

단절적 개혁의 덫

“박근혜 정권도 그러했지만 문재인 정권 역시 시민에게서 위임받은 권력을 독점하는 점에서 다를 바 없었다. 정권은 곧 국가였다. 국가의 이름으로 펼치는 권력에 대항하거나 이의를 제기하는 집단은 공공의 적으로 몰렸다. ‘적폐’란 해소되지 않은 채 층층이 쌓인 폐단 혹은 누적된 폐해를 뜻한다. 현재의 모순이 과거 폐단의 퇴적물에서 비롯됐다는 인식은 책임전가의 명분이다. 과거를 탓하기보다 출구를 찾고 진로를 뚫는 것이 진정한 개혁정치다.”

우리나라 역대 정권의 전형적 특징으로 ‘단절적 개혁’을 들 수 있다. 단절적 개혁이란 기존 정권의 노선과 정책을 모두 폐기하고, 질적으로 전혀 새로운 정책을 구사하는 것을 말한다. 그리고 이는 5년 후 다음 정권에 의해 다시 폐쇄된다. 그것은 기존 정권의 정당성을 부정하는 가장 좋은 방법이고, 새 정권의 정당성을 쌓는 가장 쉬운 수단이기도 하다. 그래서 개혁정치는 자신의 이념적 성향과 구미에 맞춰 항상 새롭지만 생뚱맞은 메뉴를 선보인다.
문재인 정부 5년간 ‘적폐청산’을 기치로 각종 매체가 동원된 유별난 팬덤 정치, 캠프 인사가 휘두른 독선 정치, 치고 빠지는 무책임 정치의 일관된 파노라마는 한국의 민주주의를 정상궤도에서 이탈하도록 만들었다. 정권을 탄생시킨 사회로부터 멀어져 국가와 일심동체가 됐다. 사회적 견제에서 벗어난 리바이어던(Leviathan)이 탄생한 것이다.

‘리바이어던’에 족쇄 채우기

“독점 정치의 폐단을 35년이나 앓았다면 이제는 새 길을 찾아야 한다. 새 길, 새 경로가 왜 없겠는가? 새 길을 찾는 가장 손쉬운 방법은 경로단절성을 포기하고 그 자리에 경로연속성을 들어앉히는 것이다. 전 정권의 정당성 인정하기, 절반이라도 전 정권의 선정을 이을 수 있다는 관용의 정치가 필요한 시점이다.”

집필진은 이구동성으로 ‘민주주의는 어떤 인물에 의해 좌우되는 체제가 아님을 확인하는 것, 그래서 민주주의의 기반을 공고히 하고, 집권당의 이념적 편향성에 훼손되지 않는 더 나은 시스템을 구축하는 것’이 차기 정권에 거는 일반 시민들의 기대라는 사실에 합의했다. 그리고 ‘대권’ 개념을 폐기하고 ‘시민정치’를 새 경로로 설정하자고 제안하였다. 시민정치란 무엇인가? 시민권, 시민참여, 시민책무라는 세 개의 바퀴로 작동하는 삼륜차다. 권리와 책무 간 균형을 잡아 주는 것은 시민참여로서 여러 유형의 공론장이다. 다양한 유형의 참여를 통해 개별 유권자가 가진 선입견과 주관적 판단이 첨삭되고, 과도한 권리 찾기가 책임의식에 의해 자제된다.
9명의 집필진은 크게 ‘제도정치 개혁과제’와 ‘시민정치 개혁과제’라는 두 가지 주제 아래 각자의 영역별로 민주적 발전 지표를 들이대고, 취약점을 점검하고, 개선 방향을 제시했다. 아울러 차기 정권이 추진해야 할 숙제를 추려 각 장별 부록으로 요약 제시했다.

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머리말: 리바이어던에 족쇄 채우기 5

총론: 한국의 민주화 35년 - 경로 단절의 원인을 진단한다 (송호근)
1. 단절적 개혁의 덫 15
2. 결정: 이중전환의 난제 26
3. 민주주의의 사회적 동학 42
4. 민주주의의 새 길, 시민정치 56


제1부 제도정치의 개혁과제

1장: 민주화 이후의 ‘제왕적’ 대통령 (강원택)
1. 서론 65
2. 강한 대통령제: 역사적 유산 66
3. 민주화 이후의 대통령제 77
4. 결론: 대안의 모색 92
대통령, 청와대, 관료제 관련 개혁과제 98

2장: 한국의 의회정치 - 박제화된 협의제 국회의 고민 (손병권)
1. 서론: 문제제기와 연구목적 101
2. 협의제 국회의 등장과 퇴조 106
3. 협의제 국회 퇴조의 구조적 요인 113
4. 협의제 국회 퇴조의 국회 내적 요인 118
5. 결론: 변화 모색을 위한 해법 제안 124
국회 관련 개혁과제 132

3장: 정당정치가 좋아져야 민주주의가 산다 (박상훈)
1. 문제: 정치 양극화의 심화 135
2. 이론: 민주주의와 정당정치 140
3. 한국의 정치 양극화, 이념 차이에서 비롯된 것일까 145
4. 대통령 중심 정치는 어떤 영향을 미쳤을까 152
5. 한국의 정치 양극화가 갖는 9가지 특징 158
6. 한국의 정당정치, 무엇이 문제이고 무엇이 문제가 아닐까 166
7. 결론에 대신하여 171
정당의 책임정치를 위한 개혁과제 179

4장: 법치원리와 사법개혁 (송석윤)
1. 서론 181
2. 법치원리와 사법권 184
3. 법원의 문제상황과 개혁논의 190
4. 검찰권력의 문제와 검찰개혁 208
5. 정리와 제안: ‘나부터’와 ‘나까지만’ 219
사법부 관련 개혁과제 224


제2부 시민정치의 개혁과제

5장: 시민사회의 변화와 전망 (김선혁)
1. 서론: ‘운동에 의한 민주화’의 재고 229
2. 분화와 다양화 235
3. 정치화 244
4. 재편 253
5. 결론: 시민사회와 한국 민주주의의 미래 260
시민사회 관련 개혁과제 269

6장: 자치분권 민주주의 - 중앙과 지방 (정병기)
1. 서론 273
2. 민주주의와 자치분권 276
3. 민주화 이후 자치분권의 역사 284
4. 한국 자치분권의 한계와 전망 294
5. 결론 303
자치분권 민주주의를 위한 개혁과제 308

7장: 민주화 이후 한국언론의 과제 - 불신과 언론개혁 (이준웅)
1. 민주화 이후에 불신받는 한국언론 313
2. 제6공화국에서 한국언론의 전개 316
3. 언론 권력화에 대한 구조적 이해 323
4. 한국언론의 정상관행 329
5. 매체체계론에 따른 한국언론의 정상관행 335
6. 동요하는 정체성과 시민의 불신 342
7. 대안적 언론개혁론의 전제 349
언론 관련 개혁과제 358

8장: 경제민주화와 한국경제 (주병기)
1. 경제민주화와 한국경제 365
2. 한국경제의 불평등과 기회불평등 375
3. 지속발전을 위한 경제민주화 과제 391
경제 관련 개혁과제 407

저자소개 410