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문재인 정부가 2018년 6월 지방선거 이후 추진할 정부조직 개편에 대한 제언적 성격의 글이다. 정부조직을 재설계함에 있어서, 문재인 정부의 국정기조와 급변하고 있는 정책환경 그리고 활발히 논의되고 있는 헌법 개정 방안을 고려하였다. 정부 기능을 최고의사결정, 지원통제, 국가질서유지, 교육문화복지, 경제산업공간 등 5개 부문으로 나누어 분석하였다.

일본, 영국, 독일, 프랑스, 미국, 중국 등 주요 국가의 정부조직 체계를 참조한 후 5개 부문별 구체적인 정부조직 설계 대안을 제시하였다. 끝으로 전체 정부조직 개편의 내용과 추진전략을 제시하였다. 보론으로 2017년 5월 2일 발표한 「새 대통령의 60일 과제」를 추가하였다.

머리말

대한민국의 정부조직은 1960년대 형성된 ‘박정희 행정체제’의 근간이 김영삼 정부까지 이어지다가 1997년 말 외환위기로 사실상 무너지고 말았다. 이후 등장한 김대중 정부에서 위원회 조직을 신설하는 등 새로운 조직체계를 모색하였고 노무현 정부는 김대중 정부의 조직틀을 이어갔다. 이명박 정부는 신자유주의 기조의 대부주의(大部主義) 논리에 따라 부처 통폐합을 추진하였다. 그러나 통합 거대부처에서 업무 공백이나 사각지대가 나타나고 정책추진의 효율성과 효과성이 떨어지는 현상이 발생하여 보완 차원의 조직 개편이 요구되었다. 박근혜 정부와 문재인 정부에서는 점진적으로 대규모 조직을 분리하면서 대부주의 조직 개편의 부작용을 완화하는 방향으로 정부조직을 설계하게 되었다. 박근혜 정부에서 해양수산부가 부활하였고, 미래창조과학부(과학기술정보통신부로 개칭)가 신설되었으며, 문재인 정부에서 중소벤처기업부가 신설되었다.
문재인 정부는 당선과 동시에 대통령 임기가 시작되면서 정부조직 개편은 최소수준으로 추진되었다고 볼 수 있다. 대통령선거 과정에서 제기된 고위공직자비리수사처 신설, 국가청렴위원회 신설, 자치경찰제 시행, 물관리 일원화 등의 이슈는 2018년 6월 지방선거 이후로 미루어진 과제로 남아있다. 특히 현재 논의 중인 헌법 개정이 이루어질 경우 헌법 개정에 담길 권력구조 개편이나 지방분권의 전면화 등의 범위와 강도에 따라 광범위한 정부조직 개편 논의가 전개될 수도 있다. 헌법개정이 된다면 새 헌법 체계에 맞게 정부조직을 재설계하여야 한다. 지금 국회와 대통령이 병렬적으로 헌법개정안을 만들고 있으므로 정부와 학계는 다양한 정부조직 체계 대안을 모색하고 검토해야 할 시점이기도 하다. 이 책의 주요 논점을 정리해 보면,
첫째, 대통령.부통령제, 이원정부제 등 권력구조 개편에 상응하는 대통령.국무총리의 보좌기관과 소속기관의 개편 대안을 모색해야 한다. 대통령.부통령제로 개편될 경우 국무총리가 폐지되면서 대통령 보좌조직이 확대 개편될 것이다. 이원정부제로 개편될 경우 대통령과 국무총리의 관계와 역할분담에 따라 대통령 보좌조직과 국무총리 보좌조직이 개편될 것이다.
둘째, 자치분권이 전면적으로 시행될 경우 중앙정부의 기능 전환과 조직 감축이 불가피하다. 중앙정부의 기능이 국가 장기전략 탐색과 기획과 대외협력 등 국제정책(global policy)으로 무게 중심을 옮기면서 상대적으로 국내정책(domestic policy) 기능 수행의 비중을 줄이고 지방정부와 민간부문과의 협력을 통해 정책의 기획과 집행을 수행하는 거버넌스 구조가 정립되어야 한다. 중앙.지방 간 행정·재정의 분권화, 지방행정체제 개편 등 분권과 자치가 확대되는 방향으로 중앙정부가 조직되어야 한다.
셋째, 시민의 참여와 투명성을 제고하는 방향으로 조직이 재설계되고 정책과정이 관리되어야 한다. 권력행정적 성격을 가진 법무, 검찰, 경찰, 국방, 국가정보, 감사 등의 행정기관이 그동안 조직 개편 검토대상에서 사실상 제외되었는데, 이제는 이들 기관의 조직과 기능에 대한 개편 논의가 본격적으로 되어야 할 것이다.
정부조직 설계에는 하나의 정답이 없을 뿐만 아니라, 각 대안은 상대적인 장단점을 내포하고 있다. 또한 현재 행정환경에서 개편되는 조직이 제대로 작동되지 못할 우려도 크다. 하지만 문재인 정부 출범 이후 정부조직을 새롭게 설계하라는 정치사회적 요구도 무시하지 못할 정도로 큰 상황이므로 정부조직 전체에 대한 보다 체계적인 재설계 논의가 필요하다고 본다.
이 책은 문재인 정부가 2018년 6월 지방선거 이후 추진할 정부조직 개편에 대한 제언적 성격의 글이다. 정부조직을 재설계함에 있어서, 문재인 정부의 국정기조와 급변하고 있는 정책환경 그리고 활발히 논의되고 있는 헌법 개정 방안을 고려하였다. 이 책에서는 정부 기능을 최고의사결정, 지원통제, 국가질서유지, 교육문화복지, 경제산업공간 등 5개 부문으로 나누어 분석하였다. 일본, 영국, 독일, 프랑스, 미국, 중국 등 주요 국가의 정부조직 체계를 참조한 후 5개 부문별 구체적인 정부조직 설계 대안을 제시하였다. 끝으로 전체 정부조직 개편의 내용과 추진전략을 제시하였다. 보론으로 2017년 5월 2일 발표한 「새 대통령의 60일 과제」를 추가하였다.
정부 기능의 변화와 자치분권의 방향과 수준, 다양한 정부조직 대안을 탐색하고 비교 검토하는 과정에서 서울대학교 행정대학원 김순은, 정광호, 박상인, 임도빈, 엄석진 등 동료 교수께서 좋은 의견을 많이 주셨다. 평소 정부조직에 관한 외국사례, 미래전망, 이론적 쟁점에 대하여 토의해 준 경성대학교 정충식, 고려대학교 권헌영 교수께도 감사드린다. 자료 정리와 편집 작업을 도운 신승윤 박사과정생, 최한별, 조영민, 박정호 석사과정생에게 고마운 마음을 전한다. 또한 출간 작업에 심혈을 기울여 주신 문우사 관계자에게도 감사드린다. 끝으로 늦은 밤 서재에서의 원고 작업을 성원해 준 아내에게 고맙고 사랑한다는 말을 전한다.

2018년 4월
김 동 욱

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요 약
1. 정부조직 개편 방향
2. 현행 정부조직
3. 조직 개편 방안
1) 최고의사결정 기능과 조직
2) 지원통제 기능과 조직
3) 국가질서유지 기능과 조직
4) 교육문화복지 기능과 조직
5) 경제산업공간 기능과 조직
6) 개편의 효과
제 1 장 국정기조와 정부조직
1. 문재인 정부의 국정기조
2. 정부의 조직 개편
3. 헌법 개정 논의와 정부조직
제 2 장 주요 국가의 정부조직
1. 일본
2. 영국
3. 독일
4. 프랑스
5. 미국
6. 중국
7. 소결
제 3 장 정부조직 설계 방향
1. 정부조직 설계 기초
1) 조직 설계의 원리
2) 조직 설계 검토의 범위
3) 대부주의와 전문행정주의
4) 책임소재
5) 지방화와 지방이양
6) 시민참여
7) 공동생산(co-production)
2. 역대 정부의 조직
1) 최고의사결정 기능 조직
2) 지원통제 기능 조직
3) 국가질서유지 기능 조직
4) 교육문화복지 기능 조직
5) 경제산업공간 기능 조직
3. 이명박·박근혜·문재인 정부의 정부조직 평가
1) 이명박 정부
2) 박근혜 정부
3) 문재인 정부
4. 현행 정부 조직
5. 조직 설계의 방향과 범위
제 4 장 최고의사결정 기능과 조직
1. 대통령의 지위와 권한
2. 조직 현황
1) 대통령비서실·국가안보실
2) 국무조정실·국무총리비서실
3. 대통령비서실 개편 논의
1) 대통령비서실 기능 재편
2) 국가전략 조직
3) 거시경제정책 조정 조직
4) 대통령 자문기구
4. 국무총리 위상과 권한 논의
1) 책임총리제 검토
2) 대통령과 국무총리 통합 보좌기관 검토
3) 국무총리 지원조직
5. 정부조직 간 정책 조정
1) 국무위원
2) 정무장관
3) 부총리·선임장관 제도 검토
4) 국무회의와 차관회의
6. 국무총리 소속 위원회
7. 규제개혁과 정책평가
1) 규제개혁
2) 정책평가
8. 정책연구기관
9. 정·부통령제와 이원정부제 논의
1) 정·부통령제 논의
2) 이원정부제 논의
10. 소결
제 5 장 지원통제 기능과 조직
1. 기획과 예산 기능의 강화
1) 기획·예산과 재무 기능의 분리
2) 통계청 소속
2. 행정관리 기능의 조정 검토
1) 자치행정 지원 분리 검토
2) 인사·조직관리
3) 책임운영기관 제도
3. 법제와 국민소통
1) 법제처
2) 국민소통과 국정홍보 조직
4. 통제 기능의 독립성과 전문성 강화
1) 감사원
2) 국민권익위원회
5. 소결
제 6 장 국가질서유지 기능과 조직
1. 외교통일
1) 통일·대북협력 조직
2) 국제협력 조직
3) 재외국민 보호 조직
2. 국가안전정보
3. 국방
4. 국가보훈
5. 법무
1) 법무부
2) 출입국·이민 조직
3) 검찰청
4) 고위공직자비리수사처 설치 논의
5) 부패방지 조직
6) 국가인권위원회
6. 경찰
1) 경찰의 수사권 독립 논의
2) 자치경찰제도
3) 해양경찰
4) 경찰 소속기관 개편 논의
7. 재난관리
1) 국민안전부 신설 검토
2) 소방과 방재
8. 소결
제 7 장 교육문화복지 기능과 조직
1. 교육
1) 유아·초중등 교육과 교원 신분체계 개편
2) 대학교육과 국립대학 법인화
2. 과학기술
1) 과학기술정책 조직
2) 원자력 안전관리 조직
3) 우주개발 조직
4) 연구관리전문기관
5) 과학기술계 출연 연구기관 개편
3. 문화·예술·홍보
1) 문화예술 진흥
2) 관광·레저·체육
3) 국가 및 국정 홍보
4. 고용·노사관계
5. 복지·가족·보건
1) 복지와 여성가족 정책 조직
2) 복지와 보건의 분리
3) 보건정책 조직
4) 식품안전정책 조직
6. 소결
제 8 장 경제산업공간 기능과 조직
1. 거시경제와 통계
2. 재정 운영
3. 금융정책과 감독
1) 금융정책과 감독 기능 통합
2) 금융정책·감독 전담 조직
3) 한국은행
4. 소비자 보호와 공정거래
5. 산업진흥과 기업지원
1) 전문기술인력 양성 지원
2) 산업기술 진흥
3) 투자유치 지원
4) 중소기업 지원
6. 통상교섭·협상
7. 정보통신·콘텐트
1) 정보통신기술과 산업융합
2) C-P-N-D 생태계를 위한 정보통신·콘텐트 조직
3) 우체국·우편 기능의 조정
8. 식품·농수산업
1) 소비자 위주로 전환
2) 식품행정체계 검토
3) 농림수산 기술 개발과 보급
9. 에너지·자원·환경
1) 에너지·환경 기능 통합 검토
2) 산림행정
3) 물 관리
10. 국토·교통·해양
1) 육상·해상교통 통합 논의
2) 국토교통부의 기능 조정
3) 해양수산부의 기능 조정
11. 소결
제 9 장 정부조직 설계와 추진 전략
1. 정부조직 개편 설계도
1) 최고의사결정 기능과 조직
2) 지원통제 기능과 조직
3) 국가질서유지 기능과 조직
4) 교육문화복지 기능과 조직
5) 경제산업공간 기능과 조직
2. 조직 개편 후 정부조직도 분석
3. 조직 개편 추진 환경과 전략
1) 추진환경
2) 추진전략: 추진동력에 따른 시나리오별 조직 개편
참고문헌
보 론 새 대통령의 60일 과제
1. 머리말
2. 대통령비서실 구성과 인선
1) 역대 대통령비서실 구성
2) 새 정부의 대통령비서실 구성
3) 새 정부의 대통령비서실 인선
3. 인수위원회 구성과 위원 선임
1) 인수위원회의 기능
2) 인수위원회 구성
3) 인수위원회 선임
4. 국무총리, 국무위원 및 중앙행정기관장 인선
1) 국무총리 인선
2) 국무위원 등 국회인사청문회 대상자 인선
3) 국회인사청문회 대상자가 아닌 정무직 인선
5. 국정과제 설정과 정책검토
1) 새 정부 국정과제 설정?
2) 주요 정책 긴급 재검토 대상
3) 정책 조정 검토 대상
6. 정부조직 개편
7. 맺음말
참고문헌
부록
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