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정부관료제를 개혁하는 데 보탬이 되고자 집필된 교재다. 크게 세 편으로 구성되어 있다. 제1편은 관료제 및 정부관료제에 대한 기본이론들을 소개하였다. 제2편은 정부관료제 내부의 개혁과제를 다루었으며, 제3편은 정부관료제와 국민과의 관계에서 개혁해야 할 과제들을 다루었다.

머리말

정부관료제는 다양하게 이해가 되지만, 전통적으로 두 개의 관점이 대립해 왔다. 하나는 정부관료제의 권력 측면에 치중하면서 정부관료제를 부정적인 통치형태로 묘사하였다. 정부관료제는 국민을 섬기는 집단이 아니라, 국민을 다스리고 규율하는 권력집단이다. 따라서 정부관료제는 국민의 자유를 억압할 소지가 크다. 20세기 이후에는 공공업무가 더욱 복잡하고 전문화되고, 국내외적으로 난제가 속출함에 따라 정부관료제의 권력은 더욱 비대해졌다. 급속한 환경변화와 사회의 전문화 추세에 기인하여 위임입법이 증가하고 있으며, 이에 따라 정책결정권도 상당부분이 정부관료제에 귀속되고 있다. 각종 과학기술의 발달로 정부관료제의 통제기술은 더욱 정교해졌다. 물론 현재는 정부관료제의 공공성과 책무성을 강조하고 있지만, 여전히 정부관료제는 통제와 개혁이 필요한 권력집단이다.
다른 하나는 정부관료제의 관리적, 기술적 측면에 치중하면서 관료제조직의 관리(管理) 상의 우수성을 강조하였다. 20세기 이후 산업화가 본격화하고 생산조직의 규모가 급팽창함에 따라 이를 지원하고 관리해야 하는 정부관료제의 역할과 규모도 크게 확대되었다. 더불어 이러한 거대 조직들을 관리하는 방식도 보다 합리적이고 과학적이어야 한다. 이에 Max Weber 등은 법규, 전문화, 계층제 등의 구조적 특성에 입각하여 작동하는 대규모조직을 관료제로 보았으며, 이는 공사부문을 가리지 않는 것이었다. 이들은 관리(管理)조직으로서의 정부관료제는 정해진 법규에 따라 작동할 때 가장 합리적이고 효율적으로 된다고 보았다. 이것은 납세자이며 주권자인 국민들에게도 좋은 것이다. 그러나 현실은 좋은 의도대로 실천되지만은 않는다. 각종 병리현상(pathology)이 나타나며, 이에 따라 공공목표 달성에 최적화된 형태로 설계된 정부관료제가 각종 역기능을 초래하게 되는 것이다. 따라서 정부관료제는 관리적 측면에서도 통제와 개혁이 필요한 조직이다.
오늘날의 정부관료제는 위에서 언급한 권력과 관리라는 두 측면을 모두 포함하고 있다. 정부관료제는 공권력을 독점하는 강력한 권력집단이다. 다만, 오늘날 이러한 권력은 국민을 통제하고 지배하기 위한 것이 아니라, 공공가치를 실현하는 수단을 지향한다. 정부관료제는 국민의 공복(公僕)임을 자처하며, 또한 그렇게 되어야 한다. 정부관료제는 국민으로부터 위임받은 권력을 봉사하고 섬기는 수단으로 절제하여 사용해야 한다. 다른 한편으로 정부관료제는 목표달성을 지향하는 공공조직이다. 따라서 합리적, 능률적, 합법적으로 작동해야 한다. 정부관료제는 효율성 면에서 최적화된 관리조직이 되어야 한다.
그러나 정부관료제는 양날이 예리하게 선 칼과 같다. 칼은 이를 잘 쓰면 좋은 요리도구이지만, 잘못 쓰면 무서운 흉기가 된다. 정부관료제도 마찬가지이다. 본래의 의도대로 잘 움직이면 국가발전을 견인하고 국민들의 삶을 편안하게 하는 공적 기구이다. 그리고 이를 위해 효율적이고 합리적으로 움직이는 유능한 관리조직이다. 그러나 잘못 쓰이면 국민의 자유를 억압하는 흉물스런 도구가 되며, 다른 한편으로는 폐쇄적, 경직적, 반동적 조직이 된다. 권력은 남용되고, 법규는 편파적이고 편의적으로 적용된다.
오늘날 우려스럽게도 정부관료제에게 쥐어진 예리한 칼은 솜씨 좋은 요리를 만드는 칼이 아니라, 통치권력을 유지하기 위해 마구 휘두르는 망나니의 칼이 되기 일쑤이다. 이를 낱낱이 살펴보자. 오늘날 정부관료제는 전문성, 연속성, 비밀주의를 무기로 거대한 권력집단이 되었다. 커진 힘과 기술을 주인에게 봉사하기 보다는, 주인을 억누르고 통제하는 데 쓰고 있다. 이러한 현상은 정보기술의 발달로 더욱 가속화되고 있다. 국민들의 일상은 정부관료제에 의해 세밀하게 감시되고 있으며, 그 결과 자기검열에 익숙한 국민들은 자유를 잃어가고 있다. 한때 들불처럼 일어나던 민주화의 열풍이 사그라지고, 다시 통제와 검열이 일상화되는 반민주(反民主)의 시대로 회귀하고 있다. 오늘날의 사회자체가 정부관료제가 감시자가 되는 거대한 판옵티콘(panopticon)이 되고 있다.
관료제조직이 자랑하던 관리 측면의 우월성도 퇴보하고 있다. 20세기 이후의 Max Weber 추종자들은 관료제조직의 순기능을 강조하였다. 정해진 법규와 원리에 따라 정밀하게 작동하는 관료제조직은 예측가능성, 일관성, 통일성을 극대화할 수 있는 조직이다. 전문화의 원리에 따라 업무를 분장하고, 명령과 복종의 체계를 구비하는 것이 효율적이라고 보았다. 그러나 오늘날의 정부관료제는 관리운영 면에서 이러한 장점보다 경직성, 폐쇄성, 번문욕례(red tape), 능률지상주의, 법규만능주의, 할거주의 등 나쁜 점들이 속출하고 있다. 이에 따라 환경변화에 대한 선제적 대응, 국민을 섬기는 고객주의, 인간적 가치의 실현, 공공가치의 추구, 창의성, 민주적 절차의 존중 등으로부터 멀어지고 있다.
필자는 현 자리에 부임한 첫해부터 지금까지 정부관료제 교과목을 강의하고 있다. 그동안 몇 차례 학생들에게 정부관료제 하면 가장 먼저 떠오르는 인상이 무엇인지를 질문하였다. 예나 지금이나 대답이 변함이 없다. 경직적이다, 융통성이 부족하다, 권위주의적이다. 까다롭고 복잡하다, 규정에 집착한다, 고리타분하다, 무뚝뚝하고 불친절하다, 변화를 외면한다, 무사안일하다 등의 부정적 이미지를 가지고 있다. 이번 코로나 사태를 통해서 보면, 정부관료제는 성실하고 헌신적이며, 책임감도 강해 보인다. 그러나 이러한 것들이 일관성이 있어야 한다. 언제나 변함없이, 군림하는 관료(官僚), 무색무취한 관리(官吏)가 아니라, 진정성을 가지고 국민을 섬기는 공복(公僕 public servant)이어야 한다. 권력을 위임받은 대리인이 이를 오남용하여 주인을 기망하는 일이 없어야 한다. 정부관료제의 권력은 요리사의 칼처럼 선하고 자제력 있게 쓰여야 한다. 정부관료제의 기술적 능력은 단순한 관리기술이 아니라, 소명의식과 영혼이 담긴 장인의 기술이어야 한다. 정부관료제는 생산적이고 능률적이면서 동시에 민주적이고 윤리적이어야 한다.
이러한 바람은 저절로 달성되는 것이 아니다. 지속적인 자기성찰과 개혁이 뒷받침되어야 한다. 정부관료제는 상시적인 개혁을 필요로 한다. 급변하는 환경에 대처하고, 높아지는 국민들의 욕구에 부응하기 위해 개혁은 일상화되어야 한다. 이를 위해서는 우리 같은 행정학자들의 역할도 작지 않아야 하는바, 정부관료제를 개혁하는 데 보탬이 되고자 이 책을 집필하게 되었다. 이 책은 크게 세 편으로 구성되어 있다. 제1편은 관료제 및 정부관료제에 대한 기본이론들을 소개하였다. 제2편은 정부관료제 내부의 개혁과제를 다루었으며, 제3편은 정부관료제와 국민과의 관계에서 개혁해야 할 과제들을 다루었다.
필자는 오랫동안 정부관료제를 가르쳤지만, 매번 프린트물로 수업을 하였다. 번거로운 일이었지만, 집중하여 책을 쓰지 못하였다. 그러던 차에 전대미문의 끈질긴 역병사태로 바깥출입이 어려운 틈을 타 집필을 감행하였다. 불행한 환경도 이를 또한 슬기롭게 활용할 수 있음을 교훈으로 얻게 되었다. 물론 짧은 시간 내에 학술서적을 쓸 수 있는 것은 아니다. 그동안 사용해 온 강의 노트와 필자가 쓴 많은 연구논문들이 있었기에 가능하였다. 논문목록은 참고문헌 부분에 모두 열거되어 있다.
책을 쓰는 데는 목적과 용도가 있기 마련이다. 이 책이 정부관료제를 개혁하는데 필요한 실천적 지식을 제공함과 아울러, 학생들을 위한 교육 목적에도 유용하게 쓰였으면 한다. 또한 이 책으로 공부한 학생들 중에 공무원이 되는 이들이 있다면, 이들이 정부개혁의 전사(戰士)가 되게 하는 데 기여하기를 바란다.
이 책을 유서 깊은 박영사(博英社)에서 출간하게 되어 성취감이 크다. 대학시절부터 밑줄 그어가면서 박영사의 책들을 읽었는데, 오늘 필자로서 책을 내게 되니 감회가 작을 리 없다. 척박한 출판환경에서도 흔쾌히 출간을 허(許)하고 정성스럽게 책을 만들어준 박영사 임직원분들께 감사드린다.
끝으로 이 책을 집필하는 데 큰 도움이 된 가족들에게 고마운 마음을 전한다. 이재(理財)에 어두운 필자를 대신하여 분주하게 노후대비를 하고 있는 아내와 훌륭한 목표를 향해 똑바로 치닫고 있는 두 아이들(度慶, 度恩)에게 정겨운 마음을 전한다. 너그러움이 넘치는 장모님과 서로 간에 아끼는 정이 몹시 두터운 형제자매들에게 감사드린다.
세상에 영원히 변하지 않는 것들이 있다면, 그 중에서도 으뜸은 부모와 자식 간의 정(情)일 것이다. 돌아가신 이래 적지 않은 세월이 흘렀지만, 아직도 사무치는 그리움이 있다. 이 책을 보시고 기뻐하실 부모님의 모습을 떠올려 본다.

텅 빈 캠퍼스에 찾아온
소서(小暑) 절기에
저자 씀

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제1편
정부관료제의 이론적 기초

제1장
관료제와 정부관료제에 대한 이해

제2장
고전적 관료제이론

제3장
Max Weber의 관료제이론

제4장
정부관료제의 팽창

제2편
정부관료제의 대내적 개혁과제

제5장
정부관료제 개혁의 이론 및 방향

제6장
정부관료제의 조직구조 개혁과 팀조직

제7장
정부관료제 조직문화 개혁과 학습조직

제8장
정부관료제의 능력개발과 신인사제도

제9장
정부관료제의 인사개혁과 다면평가(多面評價)

제10장
정부관료제의 행태(行態)개혁

제3편
정부관료제의 대외적 개혁과제

제11장
정부관료제의 개혁과 신뢰 회복

제12장
정부관료제의 재량행위 개혁

제13장
정부관료제의 행정지도 개혁

제14장
정부관료제의 권력확대와 정치적 통제

제15장
정부서비스의 민간위탁 개혁

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참고문헌 _349