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인사, 조직, 재무 등 국내 행정학의 세부 연구 분야 및 정책학 분야에서 이론적 및 경험적 기여가 뛰어난 논문을 재 발굴하여 소개함과 동시에 이에 대한 현대적 해제를 제시하여 행정학의 발전에 기여한 연구들이 사장(死藏)되지 않고 지속적으로 후속 연구에 활용될 수 있게 하자는 취지로 기획되었다.

현대 한국 행정학은 타 순수학문 분야에 비해 젊은 학문 분야이지만 여러 선학(先學)들의 노고 덕분에 그간 행정학계에는 ‘고전’으로 불러도 손색이 없을 만한 저술과 논문들이 많이 축적되어 왔다. 그러나 일반 저서와는 달리 학술논문은 일반인들이 접근하기 어려울 뿐만 아니라 최근 들어 여러 학술지 논문들이 폭증함에 따라 일반 학자들의 관심도 끌기 어려워졌다. 이러한 안타까운 현실을 타개하기 위해 2014년부터 시작된 노력의 첫 결실은 2015년 3월 <다시 읽고 싶은 한국행정학 좋은 논문 14선>으로 출판되었다.

본서는 인사, 조직, 재무 등 국내 행정학의 세부 연구 분야 및 정책학 분야에서 이론적 및 경험적 기여가 뛰어난 논문을 재 발굴하여 소개함과 동시에 이에 대한 현대적 해제를 제시하여 행정학의 발전에 기여한 연구들이 사장(死藏)되지 않고 지속적으로 후속 연구에 활용될 수 있게 하자는 취지로 기획되었습니다.
현대 한국 행정학은 타 순수학문 분야에 비해 젊은 학문 분야이지만 여러 선학(先學)들의 노고 덕분에 그간 행정학계에는 ‘고전’으로 불러도 손색이 없을 만한 저술과 논문들이 많이 축적되어 왔습니다. 그러나 일반 저서와는 달리 학술논문은 일반인들이 접근하기 어려울 뿐만 아니라 최근 들어 여러 학술지 논문들이 폭증함에 따라 일반 학자들의 관심도 끌기 어려워졌습니다. 이러한 안타까운 현실을 타개하기 위해 2014년부터 시작된 노력의 첫 결실은 2015년 3월 ??다시 읽고 싶은 한국행정학 좋은 논문 14선??으로 출판되었습니다.
정부의 역할에 대한 논의, 정부 관료제 및 관리에 관한 논의, 지방자치와 관련한 논의를 큰 줄기로 삼아 행정에 관한 이야기를 풀어간 전편에 대한 독자들의 높은 호응에 힘입어 본 후속편 준비는 크게 뜸을 들이지 않고 전편의 출판과 동시에 시작할 수 있었습니다. 전편과 마찬가지로 우리나라 행정학에 대한 본격적인 고찰이 이루어진 1970년대 이후의 연구물들을 중심으로 전편에서 다루지 못한 주제에 관한 연구 논문 중에서 현재에도 시사점을 줄 수 있는 논문들을 선별하였습니다.
본서는 한국적 행정학의 이론화 노력, 행정이 추구하는 가치의 한국적 재발견, 또는 그간 추진되었던 행정개혁 노력을 살펴보는 열 편의 논문으로 구성됩니다.
“한국국회의 예산심의과정(제6대 국회)”은 국회의 예산심의과정이 연구대상입니다. 저자는 4,000여 페이지에 달하는 예산심의과정 속기록을 중심으로 제3공화국 시기인 제6대 국회(1963년 12월 17일 개원)의 예산심의과정을 체제이론을 통해 밀도 있게 분석합니다. 방대한 속기록 자료를 분석하는 것은 요즘도 어려운 일인데, 40여 년 전에 이미 선구적인 연구가 이루어졌다는 것이 놀라울 따름입니다. 본 논문은 예산을 증액하려는 상임위원회와 정부원안에 근접하려는 예산결산위원 간의 역할 차이를 밝혀냈습니다. 예나 지금이나 예산심의과정은 대단히 정치적인 과정으로 국회와 행정부, 예산 편성자와 심의자, 여당과 야당의 역할에 따라 다양한 이해관계가 만나서 이를 조정하고 타협하는 과정입니다. 선진국에서는 사회적 갈등을 예산상의 계수로 조정하여 수렴하고 해소하지만 우리나라는 예산상의 계수를 이념적, 사회적 갈등으로 증폭시키는 경향이 과거에 비해 더욱 강화되고 있다는 것이 본 연구의 가장 중요한 정책적 시사점이 아닐까 합니다.
“한국 규제정책의 평가: ?8?3긴급경제조치?의 경우를 중심으로”는 ?8?3긴급경제조치?가 분석대상입니다. 1972년 8월 3일 박정희 대통령은 ?경제의 성장과 안정에 관한 긴급명령?, 즉 ?8?3 사채동결긴급조치?를 선포합니다. 동 조치의 골자는 기업과 사채권자의 모든 채권?채무관계는 1972년 8월 3일 현재로 무효화되고 새로운 계약으로 대체된다는 것이었습니다. 이는 시장경제 체제에서는 상상하기 어려운 전무후무한 조치였습니다. 저자는 당시 국내 행정학계에서는 생소하였던 정부규제이론의 관점에서 이를 체계적으로 분석합니다. 그러나 흥미로운 점은 예나 지금이나 한국의 공공정책은 미국 행정학에서 개발된 이론만으로는 모두 설명할 수 없다는 것입니다. 저자는 효율성과 효과성 극대화, 비밀주의와 하향식 ‘충격요법’, 경제 엘리트 위주의 배제주의 등을 한국적 정책결정의 주요 특징으로 꼽습니다. 단일사례의 분석을 통해서 내린 결론이 현재의 관점에서도 유효하다는 것이 놀라울 정도로 흥미롭습니다.
“조선총독부하 일본인관료의 사회적 배경”은 조선 총독부하 일본인 관료의 사회적 배경을 분석한 논문입니다. 광복 70주년, 한일수교 50주년이 지났지만 우리 사회에는 여전히 주기적인 친일논쟁에 휘말립니다. 그러나 놀랍게도 조선총독부 관료제를 학문적인 관점에서 접근하고 체계적으로 분석한 논문은 찾아보기 어렵습니다. 그런 면에서 볼 때 본 논문은 학술적으로나 경험적으로 매우 중요한 기여가 아닐 수 없습니다. 저자가 분석한 방대한 양의 사료들은 후학들에게 경이롭기만 합니다. 아울러 불과 몇 년 지난 일들도 쉽게 잊는 오늘날의 세태에 많은 경종을 울려줍니다. 저자의 말대로 역사는 어제, 오늘, 내일의 구분 없이 끊임없이 흘러가는 강물과 같습니다. 거창한 역사가 따로 존재하는 것이 아니라 오늘이 바로 내일의 역사가 되고, 오늘의 역사는 어제가 있었기 때문에 가능한 것이라는 평범한 진리를 다시 깨닫게 됩니다. 최근 역사교과서 국정화 논란도 있었습니다만, 우리에게 사무치고 뼈아픈 역사를 외면하는 것이 능사는 아닐 것입니다. 저자가 지금까지 기울인 노력처럼 이를 한데 모아 제대로 정리하는 일이야말로 오늘의 우리가 해야 할 과제일 것입니다.
“한국의 정치행정문화: 전통성의 연속과 변화에 관한 연구”는 조선시대-일제시대-해방 이후 현대에 이르기까지 관료제의 연속성과 변화를 연구대상으로 합니다. 본 논문은 한국의 정치·행정 문화에 대한 올바른 이해를 위해서는 유교문화로부터 비롯된 우리의 관료제 문화에 대한 정확한 인식이 중요하다는 점을 알려줍니다. 한 때 유교문화는 권위주의 문화의 온상으로 지탄의 대상이 되기도 했습니다. 특히 개인주의 사상에 근간을 둔 서구의 자유주의 사상과 양립 불가능한 것으로 여겨져서 신자유주의적 개혁 노력의 ‘공공의 적’으로 여겨지기도 했습니다. 그러나 최근 들어 국내 행정학계에서 유교문화의 역할에 대한 보다 진지하고 균형 잡힌 분석 노력이 전개되고 있다는 점은 매우 다행스러운 일입니다. 35년 전에 작성된 이 논문과 그간의 저자의 노력이 이러한 학계의 노력에 마중물이 되었다는 생각이 듭니다.
“정책이론에서 합리성의 한계와 모순의 관리”는 합리성의 한계와 모순의 관리에 관한 저자의 통찰력을 보여줍니다. 합리성은 행정이 추구하는 중요한 가치 중의 하나입니다. 대부분의 사람들은 가장 이상적인 정부 정책은 합리적인 토론과 의견수렴을 거쳐 결정되고 원칙 있고 일관되게 집행될 것으로 기대합니다. 국가의 미래를 결정하는 중차대한 정책의 경우 더욱 그러합니다. 그러나 모든 경우의 수와 그에 따르는 불확실성을 정확하게 예측하여 정책목표에 가장 적합한 수단을 선택하고 기대되는 효과를 거둘 수 있는 방법은 없습니다. 모든 정책은 그 결과를 알기 전에 제한된 합리성을 가진 개인이나 집단에 의해 결정될 수밖에 없기 때문입니다. 모든 정책은 합리적으로 결정되고 집행되어야 한다는 기대는 한갓 이상론일 뿐이라는 것이 저자의 주장입니다. 이의 대안으로 저자는 ‘모순의 관리’, 불확실성이 클수록 더 신중하게 정책을 추진하는 ‘점증주의’를 제안합니다. 그러나 결국 모순의 관리를 통한 점증주의적 정책결정방식도 합리성을 배제하는 것이 아니라 이를 추구하는 가장 현실적인 방법, 즉 ‘진화적 합리성’이라는 것이 저자의 혜안입니다.
“한국행정에서 사회적 평등과 발전: 사회정책을 중심으로”는 행정이 추구하는 또 하나의 중요한 가치인 ‘평등’을 분석대상으로 합니다. 본 논문은 사회적 평등을 기회의 평등과 사회적 약자의 보호라는 두 가지 구성개념으로 설정하고, 이러한 시각에서 급격한 산업화를 통한 경제발전을 이룬 한국의 사회적 평등을 분석하고 있습니다. 본 논문이 지적하는 바와 같이 개발연대의 성공신화는 그 이전의 토지개혁과 교육기회의 대폭적인 확대 등을 통해 이루어진 사회적 평등의 토대 위에서 가능했다는 것은 매우 중요한 정책적 함의를 갖습니다. 아울러 한국의 사회적 불평등이 산업화 과정에서 급격히 악화되지 않았다는 점은 ‘성장’이냐 ‘분배’냐를 놓고 평행선을 그으며 벌어지고 있는 우리 사회의 논쟁에 큰 시사점을 줍니다. 사회적 불평등의 심화는 결국 성장의 잠재력을 갉아먹는다는 명제를 한국의 후기산업화 과정이 잘 보여주고 있습니다. 소득 불평등의 심화, 세대간-지역간-남녀간 기회의 불평의 심화가 비단 한국만의 현상은 아니지만, 3포와 5포를 넘어 7포 세대라는 자조적인 목소리가 나오고 있는 요즘, 본 논문이 던지는 화두는 여전히 무겁기만 합니다.
“한국 현실에 타당한 주인의식의 개념화와 측정도구 개발: 공공기관의 구성원을 대상으로”는 한국 현실에 타당한 주인의식의 개념화와 측정도구 개발을 목표로 합니다. 본 논문의 문제의식은 행정학 연구에서 중요한 위치를 차지하는 설문조사의 과학적 엄밀성을 확보하지 않고는 행정학의 발전을 담보할 수 없다는 것입니다. 지금도 많은 행태론 연구들이 한국의 행정현상에 대한 맥락적 이해 없이 외국에서 개념화되고 개발된 설문에 무비판적으로 의존한 채 행해지고 있습니다. 이러한 연구들의 현실 적합성이 높을리 없습니다. 때로는 이러한 연구 결과들이 아무런 여과장치 없이 정책에 반영되기도 합니다. 매우 위험한 일입니다. 물론 외국에서 개발된 개념과 측정도구들이 어느 정도 보편성을 갖고 있는 것이 사실입니다. 그러나 한국적 특수성을 무시한 채 이루어지는 설문조사나 연구는 타당성을 갖기 어렵다는 것이 본 논문이 제시하는 결론의 핵심입니다. 지금도 많은 연구자들이 가슴에 새겨야 할 지적입니다.
“세계화와 공공부문 개혁”은 세계화에 따른 공공부문 개혁의 바람이 드세게 불기 시작한 김대중 정부 시절을 분석 대상으로 합니다. 지금은 신자유주의에 대한 비판적 담론이 넘쳐나지만 불과 20여 년 전인 1990년대 말에 신공공관리(NPM)라는 생소한 용어를 등에 업고 등장한 공공부문 개혁 논리는 전가의 보도와도 같았습니다. 서구 국가들에서 신공공관리주의에 대한 확신은 이미 1970년대 말에 확립되었다는 점에 비추어 볼 때 국내 행정학계에는 이 논리가 상당히 늦게 도입된 셈입니다. 그러나 그 도입은 늦었지만 개혁의 강도와 범위는 전례 없이 강하고 넓었습니다. 저자는 김대중 정부 후반 시기에 ?정부혁신추진위원회? 위원장직을 2년 가까이 맡은 경험을 바탕으로 신공공관리주의에 따른 공공부문 개혁 노력을 비판적으로 분석합니다. 많은 논란에도 불구하고 신공공관리주의를 도입하여 정부의 경쟁력과 효율성을 제고시키려 한 것은 세계적인 흐름에 비추어 적절한 대응이었다는 결론은 다시 음미해 볼 만합니다.
“교육개혁추진상의 영향요인과 저항”은 1990년대 중반의 시점에서 1980년대 중반부터 추진되어 온 교육개혁이 연구대상입니다. 교육은 국가 백년대계라고 합니다. 올바른 교육이 국가발전을 위한 기초가 되기 때문입니다. 따라서 역대 대통령은 교육개혁에 대한 지대한 관심을 보여 왔습니다. 그럼에도 불구하고 지금까지의 많은 개혁 노력들은 소기의 성과를 거두지 못하고 표류해 왔습니다. 저자는 교육개혁심의회의 전문위원단장(1985년~1987년)을 맡아 직접 개혁 작업에 참여한 경험을 바탕으로 1985년부터 1995년에 걸친 기간 동안 시도된 다양한 개혁 논의와 그 실패 원인들을 통시적으로 분석합니다. 이 논문의 분석결과는 그간의 교육개혁 노력을 집대성 한 것으로 평가되는 1995년 5·31개혁안 등 김영삼 정부에서 도입된 일련의 개혁안 성안 과정에서 직간접적으로 영향을 미친 것으로 평가됩니다. 저자는 또한 2002년~2003년에 걸쳐 교육인적자원부 정책자문위원장과 차관을 역임하면서 본 연구 결과를 많이 활용하였다고 전합니다.
“복지시설 민간위탁과정에 대한 평가: 서울시 청소년시설 위탁운영기관 선정 사례”는 신공공관리론적 공공부문 개혁의 일환으로 실시된 복지시설 민간위탁 과정에 대한 평가를 연구대상으로 합니다. 저자는 특히 서울시 청소년 시설의?위탁운영기관 선정에 대한 사례분석을 통해 민간부문의 활력과 전문성을 공공부문에 접목시키기 위한 노력의 의의와 한계를 평가하고 있습니다. 일견 성과주의에 입각한 신공공관리론적 행정개혁이 많은 성과를 낸 것이 사실입니다. 여러 개도국들은 물론 선진국들도 이러한 성과에 많은 관심을 보이고 있는 것은 고무적인 일입니다. 하지만 여전히 정부혁신이 내재화 되었다고 판단하기에는 미흡한 점이 많습니다. 저자가 지적하는 정부의 학습능력 부족은 매우 중요한 시사점을 갖습니다. 정책이 실패하는 것 자체가 문제가 아니라 그러한 실패로부터 배우지 못 하는 것이 더 큰 문제인 것입니다. 앞서 “정책이론에서 합리성의 한계와 모순의 관리”에서 논의한 ‘진화적 합리성’이 왜 필요한지 확인시켜주는 논문이라고 할 수 있겠습니다.
전편과 마찬가지로 본 편에 실린 논문들은 각기 다른 주제와 시각으로 집필되었지만, 공통적으로 정부의 성과제고 및 국정운영에 관한 철학을 심도 있게 다루고 있습니다. 본 편이 나오기까지 많은 관심과 성원을 보내주신 서울대학교 행정대학원 명예 교수님들과 현직 교수님들, 그리고 행정학계에서 활발하게 연구 활동을 지속하고 계신 여러 교수님들께 감사드립니다. 더불어 책의 발간과정에서 물심양면으로 지원을 아끼지 않으신 박영사 조성호 이사님과 저자들과의 연락 및 수많은 잡무를 헌신적으로 지원해준 서울대학교 행정대학원 이영미 박사, 장아름 박사과정생에게도 감사의 말을 전합니다.

2016년 3월 관악산 자락에서
공공성과관리연구센터
박순애·구민교

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한국국회의 예산심의과정(제6대 국회) 
한국 규제정책의 평가: 「8ㆍ3긴급경제조치」의 경우를 중심으로 
조선총독부하 일본인관료의 사회적 배경 
한국의 정치행정문화: 전통성의 연속과 변화에 관한 연구 
정책이론에서 합리성의 한계와 모순의 관리 
한국행정에서 사회적 평등과 발전: 사회정책을 중심으로 
한국 현실에 타당한 주인의식의 개념화와 측정도구 개발: 공공기관의 구성원을 대상으로 
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세계화와 공공부문 개혁 
교육개혁추진상의 영향요인과 저항 
복지시설 민간위탁과정에 대한 평가: 서울시 청소년시설 위탁운영기관 선정 사례