1부 '번영하는 나라의 헌법질서', 2부 '지방분권과 거버넌스', 3부 '시민참여와 지방참여', 4부 '규모와 민주주의', 5부 '분권국가의 국방과 동아시아 평화'로 구성되었다.
본서는 5부 15장으로 구성되었다.
제1부는 번영하는 나라의 시민공화 헌법질서를 총론적 관점에서 논의한다. 한국의 헌법질서의 현황과 과제, 그리고 주요 벤치마킹 대상국인 스위스의 번영과 헌법질서를 검토하고, 이에 기초하여 선진통일한국의 분권개헌 과제를 제시한다.
제2부는 분권과 발전의 문제를 심층적으로 다룬다. 범세계적 현상으로 부상한 지방분권과 거버넌스 및 정치의 관계, 특히 지방분권개혁이 종종 지체와 퇴행을 거듭해온 이유와 그 해법을 논의한 후 헌법개정안을 제시한다. 이어 지방분권개혁의 핵심적 과제인 재정분권의 현황과 과제를 스위스 재정연방주의 성공사례를 통해 점검한다. 그리고 참여정부 사례분석을 통해 한국 지방분권정책을 평가한다.
제3부는 분권개혁의 본질적 요소로서 참여의 문제를 시민참여와 지방의 국정참여의 시각에서 논의한다. 먼저 저급한 민주주의 증상으로 나타난 엘리트 카르텔의 진상을 살펴보고 그 해법으로서 직접민주제 도입의 필요성을 논의한다. 이어 스위스 준직접민주제의 효과와 제도적 특징을 점검한 다음, 이에 기초하여 현행 헌법규정과 지방의 직접참정제의 실태를 분석하고 개혁안을 제시한다. 아울러 권력공유민주제의 기본 요소인 지역대표형 상원제도에 관해 논의한 후 헌법개정안을 제시한다.
제4부는 자치공동체의 규모와 풀뿌리자치 활성화의 과제를 논의한다. 먼저 10년 이상 분권개혁의 지체와 파행을 초래한 시·군 합병론과 대도시 자치구 폐지론의 진실과 오해를 다중심거버넌스와 규모정치의 관점에서 해부한다. 이어 풀뿌리자치의 원형인 스위스 코뮌자치를 살펴보고, 읍·면·동정책의 실태와 과제를 논의한다.
마지막 제5부는 분권국가의 헌정질서가 국방과 동아시아 평화에 기여할 잠재력을 검토하고 실천방안을 모색한다. 먼저 분권국가 스위스가 2차대전 때 히틀러의 침공위협을 막아낸 고슴도치국방의 비결을 벤치마킹해 한국의 국방안보 취약성을 극복할 개혁방안을 모색한다. 이어 동아시아의 위태로운 평화와 위기적 정세를 타개하고 동아시아공동체 실현에 이바지할 지방외교의 잠재력과 사명을 논의한다. 끝으로 동아시아 평화운동으로서 지방분권헌장운동을 제안한다.
본서에 포함된 15편의 장과 2편의 보론은 지난 5년여 동안 틈틈이 작성한 글들이다. 이중 4편(제6장, 제10장, 제11장, 제14장)은 이미 학회학술지(<한국지방자치학회보>, <지방정부연구>, <한국사회와 행정연구>)에 발표된 논문을 본서의 논지와 논리적 흐름에 맞추어 수정·보완한 것이다. 다른 글들도 논문형식을 갖추어 개별적으로 작성되었다. 따라서 순서에 관계없이 어느 장이나 보론을 먼저 읽어도 이해하는 데 별 어려움이 없을 것이다.
35년 전 필자는 박동서 교수님으로부터 ‘이념과 발전’이란 과목을 수강했다. 당시 커다란 ACAD세미나실 장탁자 모서리에 젊은 수강생 한 명과 마주 앉아 주3시간 16주 동안 한 시간도 거르지 않으시고 강의하신 교수님의 모습을 상기하면 지금도 감동이 밀려온다. 교수님의 가르침은 본서 곳곳에 스며들어 있다. “사회과학의 목적은 유토피아 건설이 아니라 ‘더 나은 사회’를 만드는 것이다. 행정과 정치는 권력현상으로 파악할 때 본질이 드러난다.”고 가르치셨다. 민주화와 지방자치를 거론하는 것이 금기시되었던 시절 “민주화는 정치·행정발전뿐만 아니라 경제와 사회 전반의 발전을 위해 선행되어야 할 개혁과제다. 한국 민주화를 위해 지방자치 실시가 시급하다.”고 역설하셨다.
본서의 저술에 영향을 미친 또 한 분은 김철수 교수님이시다. 필자는 김 교수님의 헌법학강의를 통해 헌법학을 처음 접했다. 연방주의를 거론하면 북한의 고려연방제 지지자로 낙인찍히던 시절 교수님은 한국의 발전과 통일을 위해 선진국 연방제를 참고할 필요가 있다고 가르치셨다. 세월이 지나 스위스 연방민주주의는 필자의 연구여정에서 중요한 부분을 차지하게 되었다.
본서에 소개된 지방분권개헌안 작성에 참여하신 김형기·이기우·이국운·안권욱 교수님, 이창용 실행위원장님, 그리고 음지에서 더 나은 나라를 만들기 위해 헌신하시는 정세욱·황한식·이재은·김중석·안동규·김성호·이상선·이두영·이민원·유한호·조 정·유병철·이원진·손윤수·김주원·박명흠 지역대표님께 감사드린다. 2015년 12월 스위스를 방문해 코뮌주민총회를 관찰하는 소중한 기회를 마련해주신 정해걸 고문님과 이창용 대표님, 동행한 황종규 교수님과 TNT뉴스 김종현 국장님께도 감사한다.
본서의 일부 내용에 대해 귀중한 코멘트를 해주신 성경륭·송재호 교수님과 대전대 지역협력연구원 더나은세상포럼 참여자께 감사드린다. 본서를 작성하는 과정에서 기회 있을 때마다 중요한 주제를 논의하고 유익한 의견을 제시해준 동생 안창호 헌법재판관에게 감사한다. 안 재판관의 번뜩이는 통찰력과 따뜻한 격려는 본서 집필에 활력소가 되었다. 늘 격려를 아끼지 않는 친구 민정식 KPS해운주식회사 대표에게 감사한다. 유행성 독감에 걸려 고생하면서도 방대한 양의 원고를 꼼꼼히 교정봐주고 문장을 다듬어준 아내에게 특별히 고마운 마음을 전하고 싶다. 끝으로 본서의 출판을 허락해주신 박영사 안종만 회장님과 임재무 이사님 그리고 정성껏 책을 제작해주신 배근하 대리님을 비롯한 관계자 여러분께 감사드린다.
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