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한국 행정학 제5판. 지난 4판 이후 바뀐 통계, 제도, 정책 등 사실을 중심으로 자료를 업데이트하고 문맥의 뉘앙스가 현 시점에 맞지 않는 부분들까지 고쳤다. 1980년대 이후 시장가치에 초점을 맞추었던 행정학이 공공가치를 다시 강조하는 방향으로 변화가 일어나고 있다. 복지를 포함한 정부지출의 과잉으로 세계 각국이 재정위기를 맞으면서 정부지출에 대한 개혁 노력도 지속되고 있다.

행정학을 전공하는 학부 학생용 교재이기 때문에 새로운 내용을 구체적으로 담는 데는 한계가 있었지만 가능한 행정학의 단순 지식이 아니라 우리나라 행정이 어떠한 방향성과 가치를 지향해야 하는지에 대한 문제인식을 가질 수 있도록 내용을 보강하고 필요에 따라서는 신문 칼럼이나 기사를 글상자에 소개하였다.

[제5판 머리말]
책을 처음 낸 지 벌써 10년이 지났다. 10년이면 강산이 변한다는 말 그대로 그 사이에 정부가 두 번 바뀌고 정부 정책의 기조와 제도도 많이 변하였다. 책을 처음 낼 때는 교재의 골격을 잡는 것이 어려웠다면, 이제 시의적절하게 내용을 개정하는 것이 큰 과제가 되었다. 지난 4판까지는 바뀐 통계, 제도, 정책 등 사실을 중심으로 자료를 업데이트하는 데 초점을 맞추었다면, 이번 개정판에서는 자료의 업데이트는 물론 문맥의 뉘앙스가 현 시점에 맞지 않는 부분들까지 고치려고 노력하였다.
1980년대 이후 강조되어온 작은 정부, 신공공관리(NPM), 뉴 거버넌스에 대한 학문적·실무적 관심이 어느새 post NPM의 용어가 등장할 정도로 시장가치에 초점을 맞추었던 행정학이 공공가치를 다시 강조하는 방향으로 변화가 일어나고 있다. 영연방 및 유럽 국가를 중심으로 개별 기관의 자율성과 책임성을 중시하던 관리주의 경향이 기관들 간의 정책조정과 업무협업을 강조하는 국정 전체의 조율과 통합의 방향으로 다시 변하고 있다.
복지를 포함한 정부지출의 과잉으로 세계 각국이 재정위기를 맞으면서 정부지출에 대한 개혁 노력도 지속되고 있다. 과학정신, 실험정신이 강한 미국과 영국을 보면 정부 예산사업, 특히 사회부문의 정책에 대해 의도한 효과가 정책대상집단에 실제로 나타나고 있는지 과학적인 증거를 기반으로 평가하고 그 결과를 바탕으로 정부지출을 구조조정하고 있다. 미국에서는 사업 제안서를 보고 예산을 지원하는 것이 아니라 민간에서 재원을 동원하여 정부가 필요로 하는 서비스를 먼저 시행하고 그 결과가 성공적일 때 정부가 후불 형태로 예산에서 환불해주는 성공불(pay for success) 제도까지 등장하고 있다.
행정학을 전공하는 학부 학생용 교재이기 때문에 이러한 새로운 내용을 구체적으로 담는 데는 한계가 있었지만 가능한 행정학의 단순 지식이 아니라 우리나라 행정이 어떠한 방향성과 가치를 지향해야 하는지에 대한 문제인식을 가질 수 있도록 내용을 보강하고 필요에 따라서는 신문 칼럼이나 기사를 글상자에 소개하였다.
박근혜 정부 대통령직 인수위원회에서 시작하여 2년여 국정에 참여하였기 때문에, 본인이 그동안 경험한 국정의 실제를 이 책에 반영하였기를 많은 동료 교수들이나 학생들이 기대하였을 것이다. 하지만 국정은 경제적 합리성을 기본으로 하는 행정의 영역보다 정치적 합리성과 정당성이 훨씬 강한 영역이기 때문에 이번 개정에는 ‘행정학’의 범위 안에서 개인적 경험을 가능한 객관적으로 기술하려고 노력하였다.
그동안 현 시점에 맞지 않는 과거의 통계나 제도로 공부한 많은 학생들에게 마음의 빚을 지고 있었는데 이번 개정으로 그 빚을 덜 수 있게 되어 무엇보다 기쁘다. 아직도 미흡한 부분이 많이 있겠지만 이 책을 접한 학생들이 한국 행정의 이론과 실제를 이해하고 나아가 공직의 길을 가는 데 조금이라도 길잡이 역할을 할 수 있도록 계속 공부하면서 더 채워나가고 완성도를 높여 나갈 것이다.
제5판이 나오기까지 표지를 포함하여 내용 구성의 포맷까지 완전히 바꾸는 큰 작업을 충실히 해주신 편집부 전채린 선생님, 그리고 개정판 작업의 큰 힘이 되어준 조성호 이사님과 영업팀 강상희 선생님께 감사드린다.

2015. 8.
유 민 봉

[머리말]
긴 터널을 통과한 느낌이다. 출판사의 최종 교정본을 받아보고 난 첫 소감이다. 아직도 부족하고 고칠 부분이 많이 있음에도 불구하고 14년 동안 보이지 않게 나를 압박해온 부담감을 이제야 어느 정도 떨쳐버릴 수 있었기 때문이다. 고시를 하고 공무원의 길을 포기하면서 나 자신을 정당화했던 한 가지 이유가 내가 직접 공무원으로 사회에 기여하는 것보다 그런 공무원이 될 많은 학생을 가르치는 일이라고 생각했다. 그 가르침은 학교에서 학생을 상대로 하는 것 이외에 책을 통해 더 많은 사람에게 다가가는 것이었다. 그런데 그 일이 쉽지 않았다. 행정학의 방대한 영역을 체계화하고 수많은 지식을 알기 쉽게 전달할 자신감이 갈수록 줄어들었다. 더구나 기존에 나와 있는 800쪽 심지어 1,000쪽이 넘는 두툼한 책을 펼쳐보면 주눅이 들어 도저히 책을 쓸 용기가 나지 않았다. 그러면서도 한편으로는 ‘이것은 아닌데’ 하는 생각과 함께 행정학 교재를 새롭게 써야 한다는 각오를 다지곤 했다.
지난 10여 년간 학부생을 대상으로 행정학개론을 강의하면서 조금씩 강의자료를 모으고 메모를 하고 때로는 에세이 식의 글을 적어두었다. 그 기간 동안 가장 힘든 일이 행정학을 하나의 체계성을 갖추어 이해할 수 있도록 가르치는 것이었다. 2-3년에 한 번씩 강의계획표를 바꾸어야 할 정도로 나 스스로 행정학의 체계에 자신을 갖지 못한 채 이런저런 식의 체계화를 시도해 볼 뿐이었다. 그런 고민을 10여 년 하다 ‘이 정도’에 만족하면서 고민을 접은 시점의 체계화가 현재 이 책의 구성이다.
이 책은 전체 8부 16장으로 구성되었다. 그 중에 핵심은 3부에서 7부까지의 내부환경, 결정시스템, 집행시스템, 조직시스템, 그리고 지원시스템이다. 과거 행정학의 3대 핵심 영역이라 할 수 있는 조직, 인사, 재무 부분의 비중을 과감하게 줄이고 그 대신 결정시스템과 집행시스템의 비중을 높였다. 행정의 핵심을 사회의 공공가치를 실현하기 위한 활동에 초점을 맞추어 ‘일하는 부분’을 강조하고 전통적인 인사행정과 재무행정은 조직이 일을 할 수 있도록 지원하는 활동으로 규정하였다. 모든 행정조직이 아직도 인사와 예산을 다루는 부서에 힘이 집중되는 왜곡된 현상을 제자리로 돌리고 싶은 바람을 반영한 것이다. 결정시스템에서는 과거 정책결정만을 다루었지만 최근 정부혁신과정에서 비중 있게 다루고 있는 미션, 비전, 전략을 포함시켰다. 집행시스템에서는 정책집행뿐만 아니라 서비스 및 고객지향 마인드의 강조에 따라 행정서비스를 하나의 장으로 구성하였다. 이렇게 하는 경우 행정학이 점차 경영학과의 구분이 모호해지기 때문에 행정학의 정체성을 분명히 하기 위하여 공공가치를 중요한 하나의 장으로 다루었다.
책을 쓰면서 가장 큰 유혹이 많은 행정학 교재에서 다루고 있는 주제를 모두 다루고 싶은 것이었다. 하지만 그것이 체제의 연결과 흐름을 분산시킬 때에는 과감하게 제외시켰다. 기존의 백화점식 교재가 되는 것을 우려했기 때문이다. 특히 단편 지식을 전하기보다는 행정학을 이해하는 데 꼭 필요한 것이면 충분한 설명이 가능하도록 지면을 할애하였다. 이 때도 지나친 설명이 체제의 흐름을 방해할 때에는 이것을 각주 형태로 처리하여 책 전체의 체계성 유지에 초점을 맞추었다. 설명 과정에서 너무 깊이 들어간 부분은 학부의 행정학개론 수준에서는 다루기 어려운 부분도 있을 것이다. 예를 들어 접근방법, 신공공관리, 뉴거버넌스, 전략기획, 정책(집행)수단, 균형성과표 등이 그런 예라고 생각하는데 이해가 어려운 부분은 일단 생략하고 다음 부분을 먼저 공부하고 다시 앞으로 돌아와 이해하는 방식으로 이 책을 활용하면 도움이 될 것이다.
책의 체계적 구성 이상으로 관심을 가진 것이 내용이다. 특히 기존의 행정학 교재가 시대와 현장의 변화를 충분히 반영하지 못하고 7, 80년대의 내용에 머무는 경우가 많았다. 행정학이 행정의 현장을 이끌어가지는 못할지언정 뒤따라가지도 못하는 비판을 면키 힘든 상황이 되었다. 지금 행정 현장에서 중요하게 다루어지고 있는 미션, 비전, 전략, 성과관리, 변화관리, 갈등관리, 고객만족 등의 내용이 행정학 교재에 충분히 소개되지 않고 있는 실정이다. 이 책에서는 행정의 새로운 변화상을 담기 위해 관련 용어와 이론의 설명에 많은 노력을 기울였다.
아직도 부족한 것이 많다. 좀더 시간적 여유를 가지고 완성도를 높일 부분도 있었지만 금년도 연구년을 맞아 다시 외국을 나가다 보니 마지막 ‘마침표’를 분명하게 찍을 만큼 완벽한 작업을 하지 못한 점이 아쉽다. 그 동안 행정학 관련 학회보에 발표된 많은 논문이 있는데 그것을 하나하나 검토하고 반영시키지 못한 점도 아쉬움으로 남는다. 지원시스템에 정보를 포함시키는 것도 다음의 과제로 넘겨야 할 것 같다.
행정학을 강의하면서 행정이 무엇인가 많은 생각을 하곤 했다. 어떻게 해서 행정이라는 단어를 만들어 냈는지 궁금했다. 그러다 내가 내린 결론은 행정이란 정(政)을 행(行)하는 것이다. 정(政)은 바를 정(正)과 아비 부(父)가 합쳐진 것으로 아비란 가부장사회에서 힘의 상징으로 행정을 바르게(正) 힘(父)을 행하는 것으로 이해하고자 한다. 바르게 힘을 행하는 방식도 시대에 따라 변하고 있다. 조선 시대에는 다산 정약용의 「목민심서」가 상징하듯 정부와 관료의 목민적 자세가 중요했다면 현대에는 정부, 시민사회, 시장이 서로 협력하여 힘을 바르게 쓰는 것이 중요한 시대가 되었다. 이 책을 통해 공부하는 많은 젊은이들이 이렇게 새롭게 변화하는 행정의 기본 정신을 올바로 이해하는 데 도움이 되기를 바라는 마음으로 이 책을 탈고하고 부족한 부분은 다음 개정판에 반영시킬 것을 약속하고자 한다.
교재는 학술논문과는 달리 어려운 점이 있다. 전공 이외의 다른 영역까지 모두 이해하고 정리한다는 것이 마치 야구에 비유하여 1루수가 투수에서부터 외야까지의 아홉 개 포지션 모두에 해당하는 역할을 해내는 것처럼 힘든 일이었다. 그러다 보니 보이지 않게 비전공 영역에 대한 이해와 체계성이 떨어질 수 있음을 솔직히 시인하지 않을 수 없다. 이런 부분에 대한 이해와 정리가 가능했던 것은 그래도 기존의 많은 교재와 논문이 있었기 때문이다. 이 책이 결코 나 혼자만의 독창적인 노력의 결과가 아니라 이렇게 많은 학자의 도움이 있었다는 점을 밝히고 또 그 분들께 감사드린다.
소백산 양백정사는 책을 쓸 때마다 나의 몸과 마음을 휴식하면서 최종 정리를 할 수 있는 곳이다. 이번에도 이 곳이 아니었다면 보다 깊이 있는 정리가 불가능했을 것이다. 매일 새벽 칠순이 넘은 봉철 큰스님께서는 나의 지친 심신에 마음의 양식을 넣어 주셨다. “너는 아직도 무엇이 부족해서 머리를 무겁게 하느냐? 이 겨울의 저 나무를 보아라. 자기 옷을 다 벗어던지고 알몸만 드러낸 저 모습이 진정한 군자의 모습임을 너는 언제나 알려는고.” 이 책은 앙상한 가지가 아니라 무성한 잎으로 차 있다. 그렇지만 무질서하고 빡빡하지 않도록 잘 정돈하였다. 이 책으로 공부하는 학생 모두가 일단은 많은 지식을 차곡차곡 쌓기를 바란다. 그렇지만 그것이 무거운 짐이 되지 않았으면 좋겠다. 그 지식의 무게가 사람의 가치를 평가하는 것이 아님도 알았으면 좋겠다. 또한 그 지식이 우리 사회를 더 좋은 사회로 인도하는 길이 되었으면 좋겠다.
이 책을 완성하는 데는 늘 가족이 뒤에 있었다. 책에 집중할 수 있도록 불편을 참아준 아내 그리고 선혜와 함께 이 책 출판의 기쁨을 나누고 싶다. 자료수집과 교정에 참여해 준 국정관리대학원 학생들, 특히 석사과정 허현강 군과 박사과정 류은영 양에게 진심으로 감사한다. 편집에 노고를 아끼지 않은 박영사의 김선민 차장, 그리고 송창섭 씨와 조성호 차장 모두에게 이 책이 나오기까지의 헌신적 노력에 고마움을 표한다.

2005. 2.
유 민 봉

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실제로서의 행정: 행정현상 
현상에서 학문으로: 행정현상→행정학 
일반환경 
과업환경	
공공가치	
정부관: 정부의 규모와 역할	
행정문화 
정책결정	
미션·비전·전략, 리더십	
정책집행	
행정서비스	
조직: 구조차원	
조직: 관리차원 
인 사 
예 산 
행정정보화: 전자정부 
평 가 

세부목차 
PART 1 행정과 행정학의 이해 
실제로서의 행정: 행정현상 
1. 행정의 실제에서 개념으로	16 
2. 행정의 특성: 경영과의 차이	10 
1) 목적: 추구하는 가치	10 
2) 주 체	10 
3) 자원의 관리활동	13 
4) 재화와 서비스의 제공	14 
5) 환경적 요소	15 
현상에서 학문으로: 행정현상→행정학 
1. 접근방법	18 
1) 행태론적 접근방법	20 
2) 체제론적 접근방법	26 
3) 제도론적 접근방법	34 
4) 논변적 접근방법	44 
2. 행정학의 성격, 사명, 정체성 위기	48 
1) 행정학의 성격	49 
2) 행정학의 사명 51 
3) 행정학의 정체성 위기	53 
3. 이 책의 구성: 행정체제모형	56 
1) 환경과 투입	56 
2) 전환과정	58 
3) 산출과 피드백	60 

PART 2 행정환경 
일반환경 
1. 정치적 환경	67 
2. 법적 환경	69 
3. 경제적 환경	72 
4. 사회적 환경	74 
5. 기술적 환경	75 
6. 글로벌 환경	77 
7. 행정과 환경	78 
1) 종속적 관계 vs. 상호의존적 관계	78 
2) 환경변화와 대응	80 
과업환경 
1. 대 통 령	85 
2. 국 회	87 
3. 법원, 헌법재판소	89 
4. 비공식 환경: 제도화되지 않은 환경	93 
1) 언론기관	93 
2) 국 민 96 
3) 시민단체	100 
4) 정 당	104 
5) 이익집단	105 

PART 3 행정내부환경 
공공가치 
1. 공 공 성	111 
1) 의 의	111 
2) 공공성의 특성	112 
3) 공공성 개념의 약화	117 
4) 한국행정의 공공성 정립	117 
2. 공 익	119 
1) 의 의	119 
2) 학 설	120 
3) 개념의 절충과 관리적 의미	122 
3. 행정이념	126 
1) 의 의	126 
2) 합법성과 민주성	127 
3) 형 평 성	130 
4) 능률성과 효과성	134 
4. 과 제	137 
정부관: 정부의 규모와 역할 
1. 정부관의 변천	140 
1) 근대국가	140 
2) 현대복지국가	141 
3) 행정국가: 큰 정부	142 
2. 작은 정부	144 
1) 등장 배경	144 
2) 의 의	150 
3. 신공공관리: 작지만 ‘효율적인’ 정부	152 
1) 개 념	152 
2) 특 성	154 
3) 한 계	159 
4) 신공공관리 이후의 공공관리론(Post NPM)	160 
4. 뉴거버넌스: 적정 규모와 역할의 유연한 정부	164 
1) 개 념	164 
2) 특 성	166 
3) 한 계	169 
5. 한국적 맥락에서의 이해	171 
1) 작은 정부: 양적 측면	171 
2) 작지만 ‘강한 정부’: 질적 측면	175 
3) NPM과 뉴거버넌스의 적실성	181 
4) 국민이 원하는 정부	183 
행정문화 
1. 의 의	191 
2. 관 료 제	192 
1) 의 의	192 
2) 관료문화	194 
3. 한국문화	197 
1) 호프스테드의 문화차원	197 
2) 트롬페나르의 문화차원	199 
4. 한국행정문화	202 
1) 특 성	202 
2) 과 제	209 

PART 4 결정시스템 
정책결정 
1. 정책의 의의	215 
1) 개 념	215 
2) 유 형	216 
3) 정책과정	219 
2. 결정모형	220 
3. 좋은 정책결정	227 
1) 의 의	227 
2) 정책결정과정	228 
3) 정책분석	236 
4) 정책결정의 장과 참여자	243 
미션·비전·전략, 리더십 
1. 미션·비전·전략	256 
1) 미 션	257 
2) 비전, 핵심가치	261 
3) 전 략	266 
2. 리 더 십	274 
1) 의 의	275 
2) 이론의 전개: 자질론-행태론-상황론	276 
3) 리더십에 대한 새로운 시각	286 

PART 5 집행시스템 
정책집행 
1. 의 의	303 
1) 특 성	303 
2) 연구경향	306 
2. 정책집행에 영향을 미치는 요인	309 
1) 정책결정	310 
2) 집행주체	314 
3) 정책대상집단	317 
4) 집행환경	319 
3. 정책(집행)수단	322 
1) 의 의	322 
2) 정책수단별 이해	325 
3) 선 택	343 
행정서비스 
1. 서비스의 전달주체	349 
1) 의 의	349 
2) 지방자치단체	350 
3) 특별지방행정기관	358 
2. 서비스의 전달대상	359 
1) 주민에서 고객으로	359 
2) 고객지향 행정서비스	360 
3) 민원행정서비스	369 

PART 6 조직시스템 
조직: 구조차원 
1. 조직구조	380 
1) 의 의	380 
2) 조직구조의 차원	383 
3) 조직구조의 설계	385 
2. 조직구조의 유형	391 
1) 이론적 유형	392 
2) 실제 유형: 한국 행정조직구조 397 
조직: 관리차원 
1. 개인 측면의 관리 409 
1) 개인의 이해	409 
2) 동기부여	415 
2. 조직 측면의 관리	425 
1) 커뮤니케이션	425 
2) 갈등관리	433 
3) 변화관리	445 

PART 7 지원시스템 
인 사 
1. 제도적 기반	469 
1) 실적주의제	469 
2) 직업공무원제	475 
3) 공직의 분류제도	481 
2. 인적자원 관리활동	492 
1) 확보: 선발	492 
2) 개발: 교육훈련과 인사이동	497 
3) 유지·활용: 공무원의 행동과 권리	507 
4) 평가: 근무성적평정	514 
5) 보상: 보수	525 
예 산 
1. 예산과정	541 
1) 예산편성	541 
2) 예산심의	533 
3) 예산집행	558 
4) 결 산 565 
2. 예산제도	569 
1) 품목별 예산제도	570 
2) 성과 예산제도	573 
3) 계획 예산제도	574 
4) 영기준 예산제도	577 
5) 새로운 대안: 성과주의 예산제도	581 
행정정보화: 전자정부 
1. 개념적 기반	596 
1) ICT기반 행정혁신	596 
2) 전자민주주의: 온라인 시민참여 600 
2. 전자정부 유형	605 
1) G2G	605 
2) G2C: 대민 전자정부 613 
3) 전자정부 2.0	617 
3. 실제적 기반 627 
1) 정보통신기술 자원	627 
2) 자원: 조직·인력·예산	630 
3) 법적 기반	633 

PART 8 산출과 피드백 
평 가 
1. 의 의	649 
1) 평가의 대상과 차원	649 
2) 능률성과 효과성	651 
3) 성과평가의 의의	653 
2. 성과평가시스템: 균형성과표	654 
1) 개 념	654 
2) BSC의 4대 관점	654 
3) 특 성	656 
4) BSC의 정부부문 적용	657 
3. 논리모형	662 
1) 개 념	662 
2) 모형 및 구성요소	662 
3) 특 성	665 
4. 우리나라 평가제도: 정부업무평가	667 
1) 의 의	667 
2) 중앙행정기관 정부업무평가제도	669 
찾아보기	678